a cura di ICOVER Consulting Srl

Gestire bene un progetto o un servizio in generale significa creare valore per la committenza, l’impresa e per i suoi clienti. Gestire bene un progetto o un servizio pubblico ha un valore ben più ampio: significa creare valore per tutti, rilanciare lo sviluppo e ridare fiducia al paese. Ma per far si che ciò accada occorre realizzare “progetti e opere pubbliche di qualità”. Qualità nella gestione di opere e servizi pubblici significa capacità di soddisfare i bisogni, morali e materiali, sociali ed economici, correlati alla realizzazione ed utilizzazione di tali beni e servizi. Assicurare la capacità di soddisfazione di tali esigenze è impresa non facile, resa ancor più ardua da una serie di fattori negativi, quali i limiti culturali ed imprenditoriali delle imprese del comparto, i lacci e laccioli della burocrazia ed i condizionamenti della politica, gli egoismi locali, ecc.. È tuttavia compito raccogliere questa importante sfida e cercare di farvi fronte nel miglior modo possibile. In tale contesto, in particolare, gioca un ruolo fondamentale la figura del RUP, soprattutto a seguito degli sviluppi normativi a cui abbiamo assistito negli ultimi mesi.

Come cambia il ruolo del RUP

Come è noto nella ‘Linea Guida ANAC n. 3, di attuazione del Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50” (codice degli appalti pubblici), è previsto che il RUP abbia specifiche competenze in tema di project management con riferimento alle norme ed agli standard di conoscenza Internazionali e Nazionali.

Nelle “Linee guida per la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica da porre a base dell’affidamento di contratti pubblici di lavori del PNRR e del PNC” si fa poi riferimento alla Norma UNI ISO 21502 (Guida alla gestione dei progetti) che è indirizzata proprio agli appalti pubblici.

Tale impostazione risulta confermata nel testo del nuovo Codice dei contratti pubblici che si riferisce al RUP come Responsabile Unico del Progetto.

Infatti nell’Art. 15 comma 1 dello Schema definitivo del Codice dei contratti pubblici viene ridisegnata la portata e la figura del RUP, che diventa un responsabile “di progetto” (o di “intervento”) e non più di “procedimento”: infatti si tratta del responsabile di una serie di “fasi” preordinate alla realizzazione di un “progetto”, o un “intervento pubblico” (fasi per il cui espletamento si potrà prevedere inoltre la nomina di un “responsabile di fase”, a sostegno dell’attività del RUP).

Si prevede inoltre la possibilità per le stazioni appaltanti di nominare un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile per la fase di affidamento. Tale opzione presenta il vantaggio di evitare un’eccessiva concentrazione in capo al RUP di compiti e responsabilità direttamente operative, spesso di difficile gestione nella pratica. In tal caso rimangono in capo al RUP gli obblighi, e le connesse responsabilità di supervisione, coordinamento, indirizzo e controllo, mentre sono ripartiti in capo ai primi i compiti e le responsabilità delle singole fasi a cui sono preposti. Si introduce, quindi, un principio di “responsabilità per fasi”.

Infine viene riconfermato il ruolo del RUP come Project Manager nell’Allegato I.2 – Attività del RUP all’articolo 5 – Requisiti di professionalità del RUP per appalti, concessioni di lavori e per servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura il cui comma 4 recita: “Nelle procedure di affidamento di lavori particolarmente complessi, il RUP possiede, oltre a un’esperienza professionale di almeno cinque anni nell’ambito delle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di lavori, una laurea magistrale o specialistica nelle materie oggetto dell’intervento da affidare nonché adeguata competenza quale Project Manager, acquisita anche mediante la frequenza, con profitto, di corsi di formazione in materia di Project Management”.

Tempi, costi e qualità: tre parole chiave per il RUP

Il project management si focalizza sulla triangolazione tra tempi, costi e qualità di prestazioni, prodotto e livelli di erogazione di un servizio. Si tratta di tre aspetti che possono essere in contraddizione tra loro come tre lati di una coperta corta e stretta. Se si vogliono diminuire i costi non si può pensare di accorciare i tempi e migliorare la qualità. E se guardiamo al PNNR i finanziamenti impongono dei vincoli temporali stringenti da rispettare e ai quali in Italia non siamo abituati, per cui è necessario compiere anche un salto di qualità su questo versante.

I margini di miglioramento sono in definitiva ampi e l’applicazione dei principi della UNI ISO 9001:2015 sui principi della Qualità in parallelo a quelli dettati dal Project Management possono essere di grande aiuto al RUP per portare avanti tali sfide.

Gli approcci alla qualità nelle opere e nei servizi pubblici

Gli approcci alla qualità (approcci di valutazione e assicurazione della qualità) sono quelli classici, comuni a tutte le attività di produzione di beni e servizi, vale a dire: l’approccio di prodotto, l’approccio di sistema e l’approccio ispettivo. Nel campo delle opere pubbliche, tali approcci risultano fortemente complementari e sinergici in quanto correlati ai diversi aspetti e momenti essenziali per il conseguimento e l’assicurazione della qualità dell’opera: i prodotti, gli strumenti e le risorse utilizzati, i processi impiegati ed i controlli iniziali, intermedi e finali eseguiti. Le relative Regole Tecniche (cogenti) – facenti peraltro ampio riferimento alle norme tecniche di settore – sono stabilite dalle Leggi nazionali e dalle Direttive Europee. L’approccio di sistema si applica alle organizzazioni ed alle risorse e processi da queste utilizzati. Fermo restando che in alcuni ambiti specifici come ad esempio quello della costruzione di opere pubbliche strutturali ed infrastrutturali, di cui il riferimento legislativo è costituito dalla Legge 109/94 (e successive modifiche e decreti attuativi) che richiede, in base a determinati criteri, il possesso, da parte dell’impresa di certificazione di sistema di gestione per la qualità (SGQ) in conformità alla Norma ISO 9001; o ancora per tutte le aziende sanitarie convenzionate con il SSN per cui è richiesto un sistema di qualità certificato o il rispetto di procedure e istruzioni operative che di fatto si rifanno alla qualità; ciò che si nota è ancora una non generalizzata applicazione dei principi della ISO 9001 a tutte le fasi del progetto fin dalla realizzazione dei bandi di gara. L’approccio ispettivo applicato in tutte le fasi di sviluppo del progetto può portare invece grandi benefici proprio al fine di ottenere una riduzione del conflitto tra tempi costi e qualità in quanto una razionalizzazione puntuale e una descrizione attenta dei requisiti fissati già nella fase preliminare di gara può comportare sia una riduzione dei tempi nelle fasi successive sia un incremento dei costi di gestione che si possono verificare per la gestione di output non conformi o di requisiti non contemplati che si rendono poi necessari in corso d’opera e che possono generare conflitti e riserve alla stazione appaltante.

Le problematiche

Sono riconducibili ai seguenti aspetti:

carenze nella legislazione di riferimento che potrebbero essere aggravate da possibili future revisioni della stessa in senso non migliorativo;
tuttora insufficiente maturazione della cultura della qualità da parte, vuoi della committenza, vuoi degli operatori economici preposti alla loro realizzazione;

funzionamento non sempre ottimale del sistema di accreditamento e certificazione.

In ambito pubblico i progetti non sono orientati al business bensì al raggiungimento di risultati (ad esempio opere pubbliche), alla fornitura di servizi ai cittadini oppure riguardano la reingegnerizzazione e l’innovazione organizzativa con il rilascio di nuove regole, procedure, modalità di erogazione (è il caso dei numerosi progetti di digitalizzazione della PA). Nella maggior parte dei casi i progetti sono affidati in appalto pertanto il loro successo dipende dalla capacità della committenza pubblica di “governare” questi progetti, ad iniziare dalla scelta dei RUP (Responsabili Unici del Progetto), con il problema che nella PA non sempre sono disponibili le competenze necessarie in numero sufficiente, nonostante le campagne lanciate per ingaggiare personale specialistico per i progetti del PNNR.

Le opportunità offerte dal sistema di gestione della qualità

Il buon esito di un affidamento, in termini di raggiungimento dei livelli quali-quantitativi attesi e del rispetto dei tempi di realizzazione previsti, dipende in gran parte dalla stazione appaltante sia in fase di gara sia in fase di esecuzione.

Nell’ambito delle procedure da aggiudicare mediante il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo, è necessario che le stazioni appaltanti elaborino sistemi di valutazione delle offerte tecniche ed economiche in grado di stimolare adeguatamente le imprese operanti nel mercato di riferimento all’individuazione di soluzioni idonee a soddisfare le esigenze dell’Amministrazione.

I meccanismi di valutazione delle offerte tecniche ed economiche, predeterminati nel bando di gara, creano un sistema di silenziosa interazione tra l’Amministrazione e le imprese, traducendo nel linguaggio di gara le aspettative e gli obiettivi della prima e consentendo alle seconde di definire quella combinazione di condizioni tecniche ed economiche in grado di massimizzare le proprie convenienze e al contempo l’apprezzamento della stazione appaltante.

Per tale motivo è fondamentale seguire fin dall’inizio del processo stesso che poi porta alla formulazione del bando di gara il seguente iter:

Mappatura del fabbisogno della PA che sta redigendo il progetto di gara
Risk Analisys sia in termini di rischi che di opportunità
Analisi del contesto e di mercato
Definizione dei requisiti
Definizione dei parametri per il monitoraggio del raggiungimento dei requisiti scelti (KPI)
Definizione di ruoli, tempi e responsabilità nella gestione del progetto
Esecuzione

Se si va ad analizzare nel dettaglio quanto su esposto si vede con chiarezza che questi sono esattamente gli stessi punti riportati nella norma UNI ISO 9001:2015 nonché richiamati anche dalle norme sul project management, pertanto risulta chiaro come tali norme possano essere di grande aiuto nel definire i vincoli principali alla base di qualsiasi progetto e sono inoltre di enorme aiuto nel prevenire eventuali errori o valutazioni parziali che comportano poi necessariamente un aumento nei tempi di realizzazione e nei costi di gestione.